Apresentado nesta quarta-feira (25) na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), o substitutivo do relator da Reforma Tributária (PEC 45/2019), senador Eduardo Braga (MDB-AM), traz mudanças significativas em relação ao texto enviado pelos deputados em agosto. Entre elas, estão um mecanismo para limitar o crescimento da carga tributária; o aumento para R$ 60 bilhões da contribuição da União aos estados; e a revisão, a cada cinco anos, dos setores incluídos nos regimes específicos de tributação.

A PEC 45/2019 não faz a reforma toda, mas muda a Constituição para permitir que outras leis completem a reformulação do sistema tributário. Os parlamentares esperam simplificar a arrecadação de tributos e revisar a divisão dos recursos entre União, estados e municípios.

Tributos

A proposta extingue diversos tributos sobre o consumo atualmente existentes e cria dois: um de competência federal (Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS) e outro compartilhado por estados e municípios (Imposto sobre Bens e Serviços – IBS). A proposta também abre espaço para a criação do Imposto Seletivo, que incidirá sobre produtos maléficos à saúde ou ao meio ambiente, como bebida alcoólica e cigarro.

No nível federal, são extintos o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); a Contribuição ao Programa de Integração Social (Contribuição do PIS – continuará a chamada Contribuição para o Pasep) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

Já nos níveis estadual e municipal são extintos dois impostos: o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS).

Segundo estudo da Consultoria Legislativa do Senado, não se trata de mera troca de nomes: o IBS e a CBS poderiam resolver alguns dos principais problemas do Sistema Tributário Nacional, entre eles a tributação “em cascata”, em que um imposto é pago várias vezes durante o processo de produção ou de comercialização de um mesmo bem.

Regras únicas

Outra diferença é que IBS e CBS terão abrangência ampla, incidindo sobre todos os bens e serviços, materiais e imateriais, inclusive direitos. Além disso, eles serão aplicados de forma igual, possuindo os mesmos contribuintes; fatos geradores; bases de cálculo; hipóteses de não incidência; imunidades; regimes específicos (diferenciados ou favorecidos), bem como as mesmas regras de não cumulatividade e de creditamento.

Os novos impostos não integrarão a própria base de cálculo nem incidirão um sobre o outro — isto é, suas alíquotas incidirão “por fora”, o que deverá evitar polêmicas e contestações administrativas e judiciais.

A PEC também autoriza que uma lei complementar exija as comprovações do pagamento do imposto na etapa anterior para aproveitamento do crédito e do recolhimento parcial ou total do imposto no momento da liquidação financeira da operação. De acordo com a proposta, a medida deve simplificar o recolhimento e aumentará a eficiência do combate à sonegação.

Os novos tributos incidirão sobre as importações, mas não sobre as exportações, o que, segundo o estudo, faz o sistema brasileiro mais próximo do padrão internacionalmente aceito.

O novo texto de Braga determina ainda que o IBS e a CBS sejam regulamentadas por uma única lei complementar.

Comitê Gestor

Alvo do descontentamento de muitos senadores, as regras do Conselho Federativo dos estados, órgão decisório e político desenhado pelo texto da Câmara para gerir o IBS, foram bastante alteradas por Braga, que o transformou em um comitê gestor, responsável apenas por assegurar a divisão correta dos recursos, sem ingerência política. Seu presidente terá que ser sabatinado e aprovado pelo Senado.

Carga tributária

O texto da Câmara cria um mecanismo para manter constante a carga tributária durante os primeiros anos da transição. A alíquota da CBS, de 2027 a 2033, deve gerar uma arrecadação que compense a redução da receita da União com PIS, Cofins e IPI. Já a alíquota do IBS, de 2029 a 2033, deverá compensar os estados, o Distrito Federal e os municípios pela perda do ICMS e do ISS. E os saldos de créditos de ICMS existentes poderiam ser compensados com o IBS estadual em parcelas mensais ou ressarcidos pelo Conselho Federativo [que, pelo substitutivo, passa ser comitê gestor].

Mas, considerando o mecanismo insuficiente, Braga propôs limitar a carga tributária dos impostos sobre o consumo a uma porcentagem do Produto Interno Bruto, com base na média da arrecadação entre 2012 e 2021.

A alíquota de referência da CBS será reduzida em 2030 caso a média da Receita Base da União (receita com CBS e IS como proporção do PIB) em 2027 e 2028 ultrapasse o Teto de Referência da União (média da arrecadação do PIS/PASEP, COFINS e IPI de 2012 a 2021 na proporção do PIB).

Da mesma forma, as alíquotas da CBS e do IBS serão reduzidas em 2035 caso a média da Receita Base Total (receita com CBS, IBS e Imposto Seletivo como proporção do PIB, menos as receitas destinadas a fundos estaduais de compensação) entre 2029 e 2033 ultrapasse o Teto de Referência Total (média da arrecadação com PIS/PASEP, COFINS, IPI, ISS e ICMS de 2012 a 2021 na proporção do PIB).

As reduções de alíquota serão calculadas pelo TCU, com base em informações dos entes federativos e do Comitê Gestor do IBS.

Isenções e benefícios

Por outro lado, União, estados e municípios não poderão conceder benefícios ou incentivos fiscais, exceto aqueles listados na Constituição.

Mas a reforma já nasce com regimes favorecidos para alguns setores, divididos em três grupos. O primeiro terá cobrança reduzida, de 40% da chamada “alíquota padrão”: serviços de educação, saúde e transporte público urbano; produtos de higiene pessoal e de limpeza para famílias de baixa renda; produtos e insumos agropecuários; alimentos para consumo humano; medicamentos, produtos médicos e de acessibilidade para pessoas com deficiência; arte, cultura, esporte e jornalismo; e bens e serviços das indústrias bélica e de segurança da informação. O segundo grupo terá alíquota zero, como os itens da cesta básica. Por fim, alguns setores terão regime fiscal específico (não necessariamente com alíquotas menores): combustíveis, lubrificantes, serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de saúde, loterias, operações com a administração pública, cooperativas, hotelaria, parques de diversão, restaurantes, bares e aviação regional.

A PEC prevê também que IBS e CBS tenham regras diferenciadas para a intermediação financeira, de forma a não elevar o custo do crédito no país.

Braga incluiu diversos setores não previstos pelos deputados em regime diferenciado de tributação: operações relativas a tratados internacionais; saneamento e concessão de rodovias; compartilhamento de serviços de telecomunicações; agências de viagem e turismo; transporte coletivo rodoviário (intermunicipal e interestadual), ferroviário, hidroviário e aéreo.

O relator ainda retomou os benefícios fiscais ao setor automobilístico, cuja prorrogação até 2025 havia sido rejeitada pela Câmara em julho. O senador propõe que esses benefícios sejam convertidos em crédito presumido da CBS.

A grande novidade em relação ao texto original é a determinação de que esses benefícios sejam revisados a cada cinco anos, com base em metas de desempenho econômicas, sociais e ambientais. A depender dessa revisão, a lei determinará um regime de transição para a alíquota padrão.

Profissionais liberais

Outra mudança importante foi a criação de uma tributação específica para serviços prestados por profissionais liberais, como advogados, engenheiros e contadores, por exemplo, equivalente a 70% do valor da alíquota geral.

Uma parcela dos impostos também será devolvida às famílias de baixa renda (o chamado cashback).

Os novos tributos poderão ser incluídos no Simples Nacional, por opção do contribuinte, e permitirão que as vendas gerem crédito aos compradores. Caso o recolhimento seja pelo regime geral, tanto a empresa do Simples quanto seus clientes também poderão ter seus créditos de impostos.

IBS em detalhes

Imposto Seletivo

Já o Imposto Seletivo incidirá sobre a produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A maior parte do Imposto Seletivo (60%) vai para estados e municípios. O texto prevê que o tributo não incidirá sobre as exportações e poderá ter o mesmo fato gerador e a mesma base de cálculo dos outros impostos.

Outra mudança significativa feita por Braga foi excluir a incidência do Imposto Seletivo sobre os bens que concorrem com os produzidos na Zona Franca de Manaus. Os deputados tinham previsto a taxação desses produtos (bicicletas, motos, smartphones, TVs, condicionadores de ar, notebooks) para garantir a competitividade da zona franca. Braga decidiu que a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidirá sobre esses produtos no lugar do IS.

O novo texto também inclui a taxação do Imposto Seletivo sobre os produtos de extração, como combustíveis fósseis e minérios, com alíquota de 1%, por serem produtos com impacto ambiental (valendo para produtos exportados também); e sobre armas e munições, exceto as destinadas à administração pública.

Por outro lado, o relator decidiu pela não incidência desse tributo sobre os setores de telecomunicações e energia.

Braga ainda limitou o Imposto Seletivo, que só poderá ser cobrado a partir de 2027, com a extinção do IPI. O imposto só poderá ser regulado por lei complementar, que exige aprovação de dois terços de deputados e senadores, mas a alíquota poderá ser alterada por lei ordinária. As mudanças, no entanto, ao contrário do previsto no texto da Câmara, não poderão valer para o mesmo ano.

A proposta ainda prevê a criação de um Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais e Financeiro-Fiscais com recursos de, pelo menos, R$ 160 bilhões. O objetivo é compensar, até 2032, a redução dos incentivos fiscais a contribuintes do ICMS.

Braga alterou o texto prevendo que o fundo só distribuirá recursos a partir de 1º de janeiro de 2029, ano em que começará́, de fato, a transição de tributos. Ele ainda deixa claro que terão direito à compensação todos os titulares de benefícios concedidos até 31/05/2023, incluindo renovações ou prorrogações posteriores.

Outros tributos

O IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) e o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação, de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD), estaduais, e dois tributos municipais (IPTU e Cosip – Contribuição sobre Iluminação Pública) também vão mudar.

No caso do IPVA, a proposta prevê alíquotas diferentes em função do valor e do impacto ambiental do veículo e a incidência também sobre barcos e aviões de uso particular.

Quanto ao ITCMD, há mudanças na progressividade e no ente que tributará a doação ou herança deixada no exterior. Para Braga, esse tributo deve ter alíquotas maiores para as grandes heranças, como veio da Câmara, mas não calculado sobre o valor total, e sim sobre cada quinhão: “afinal, uma herança dividida por vários herdeiros pode não representar um acréscimo patrimonial significativo a ponto de merecer alíquota majorada”, argumenta o senador.

A PEC também autoriza os municípios a atualizarem a base de cálculo do IPTU e ainda prevê como finalidade da Cosip a expansão e melhoria do serviço de iluminação pública.

Os consultores do Senado destacam que, ao contrário da transição do IBS e da CBS, não há garantia de manutenção da carga tributária em relação ao IPVA, ao ITCMD e ao IPTU. Ou seja, esses impostos poderão aumentar.

Por outro lado, Braga extinguiu a possibilidade de os estados e o Distrito Federal criarem uma nova contribuição sobre produtos primários e semielaborados para substituir a contrapartida à concessão de benefícios relativos ao ICMS, prevista na versão da Câmara. “É possível que essa nova contribuição implique aumento da carga tributária, pois não há previsão de equivalência de arrecadação com o fundo que irá substituir”, já alertavam os consultores.

Transição

Há três prazos nas regras de transição: o primeiro, para os contribuintes, terá duração de sete anos (2026 a 2033), durante os quais o IBS será implementado gradualmente e os tributos substituídos serão reduzidos até serem extintos. Um segundo prazo refere-se à partilha federativa e durará 50 anos, de forma a garantir à União, estados e municípios uma participação na arrecadação semelhante à atual, além de prever uma transição gradual para a divisão baseada exclusivamente no princípio do destino. A extinção do IPI, o terceiro prazo da PEC, deverá ocorrer até 2033.

Quanto à CBS, praticamente não haverá período de transição. A contribuição será cobrada com uma alíquota de 0,9% em 2026, apenas para que se possa observar seus efeitos sobre a arrecadação, e com alíquota plena a partir de 2027.

Para suavizar a transição para os entes federativos, o texto prevê a retenção de parte da arrecadação do IBS para redistribuir entre os entes que tiverem a maior perda de recursos, desde que não tenham receita per capita superior a três vezes a média nacional do conjunto dos estados, no caso de estado ou do Distrito Federal, ou do conjunto dos municípios do país, em caso de município.

Fundo de Desenvolvimento

Outro instrumento previsto na PEC 45/2019 é o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), com recursos transferidos pela União, para estimular a atividade produtiva e investir em infraestrutura, inovação e conservação do meio ambiente visando reduzir as desigualdades regionais e sociais.

Pelo texto da Câmara, os recursos para formar o fundo começariam em R$ 8 bilhões em 2029, chegando a R$ 40 bilhões em 2033 e permanecendo nesse valor pelos anos seguintes. Após negociações com os governadores, o governo federal concordou em elevar o FNDR para R$ 60 bilhões anuais a partir de 2043. Em 2034 serão R$ 40 bilhões, e até 2043 haverá um aumento de R$ 2 bilhões ao ano, atingindo os R$ 60 bilhões acordados. Os estados queriam entre R$ 75 bilhões e R$ 80 bilhões por ano.

Os critérios de distribuição dos recursos entre os estados foram definidos por Braga, suprindo lacuna deixada pela Câmara dos Deputados. A proposta do relator é de que 70% dos recursos sejam distribuídos com base nos critérios usados pelo Fundo de Participação dos Estados, que privilegiam os mais pobres, e 30% sejam divididos com base no número de habitantes.

A PEC 45/2019 tramita em conjunto com outras duas (PEC 110/2019 e 46/2022). O relator decidiu pela rejeição das duas e reformulou a PEC 45, argumentando que “a reforma por ela proposta é a mais madura das três. Entre outros motivos, justamente porque incorporou todas as discussões já havidas desde 2019, seja na própria Câmara dos Deputados, seja na Comissão Mista constituída para analisá-la”.

Foram apresentadas 669 emendas ao texto da Câmara, das quais 183 foram acolhidas parcial ou totalmente por Eduardo Braga.