Por Marta Watanabe

Os Estados e municípios assumem um papel cada vez mais importante nos investimentos públicos. A fatia dos governos estaduais e prefeituras nos investimentos do governo geral avançou de 65% em 2019 para 80% no ano passado. No setor público total, incluindo os investimentos das estatais federais, a fatia subiu de 42% para 60%. Em 2024 os investimentos municipais cresceram 152% ante 2019, já descontada a inflação. O

Para 2025 e 2026, a expectativa é que os municípios desacelerem esses gastos enquanto os Estados assumam protagonismo, com elevação de 25,2% em 2025 e de 29,8% em 2026 nos investimentos, já descontada a inflação. Eleições em 2026 combinadas com disponibilidade de caixa relativamente alta, maturação de projetos relacionados a operações de crédito e impacto do Propag, o generoso programa de renegociação de dívidas com a União, devem propiciar isso, a despeito dos juros elevados.

As projeções são de estudo dos economistas Rodolfo Margato e Tiago Sbardelotto, da XP Investimentos. Os dados da evolução de investimentos até 2024 basearam-se nos relatórios de execução orçamentária. No caso das estatais federais foram considerados os planos de investimentos divulgados.

Dentro do investimento público, explica Sbardelotto, o estudo buscou separar os desempenhos de União, Estados, municípios e também de empresas estatais federais. “Apesar de ser uma parcela menor do total, o investimento do setor público está crescendo muito, como cresceu muito nos últimos anos, e pode de fato, puxar o investimento total para cima.” Pelos dados do estudo, o investimento público total incluindo estatais federais cresceu 77,7% de 2019 a 2024, em termos reais. Os dados do estudo estão em valores atualizados para 2026 pelo IPCA observado até 2024 e projetado para 2025 e ano que vem.

Puxada pelos Estados, a formação bruta de capital fixo (FBCF) do setor público deve crescer 9,1% neste ano e 11,8% em 2026. A FBCF é a medida dos investimentos dentro do PIB do país. A FBCF do setor privado, que cresceu 6,6% em 2024, deve desacelerar para 3,3% em 2025 e cair 0,5% no ano que vem, pelas estimativas do estudo. A desaceleração vem sob peso das taxas de juros mais altas. A política monetária pesa menos sobre os investimentos públicos, que tendem a ser mais suscetíveis aos ciclos eleitorais, explica Sbardelotto. “Enquanto o investimento privado desacelera neste ano e entra num momento de até certa retração no ano que vem, o investimento público deve continuar acelerando e contribuindo de forma preponderante para o crescimento do investimento em 2025 e 2026, com destaque para Estados.”

As estimativas para investimentos públicos e privados, diz o estudo, são consonantes com projeção da XP de aumento, em 2025, de 4,5% da FBCF total, pública e privada. Para 2026 a estimativa é de crescimento de 1,6%. No ano passado a FBCF total dentro do PIB cresceu 7,3% em 2024, após queda de 3% em 2023.

Até 2018, lembra Sbardelotto, a União tinha a maior parcela de investimentos na comparação com Estados e municípios. Isso mudou nos últimos anos e uma das razões foi a existência de regra fiscal com limitação ao crescimento de gastos públicos.

A expansão das despesas obrigatórias, explica, deixou espaço cada vez menor para os gastos discricionários. Considerando isso, as estimativas no caso da União consideraram a evolução das despesas discricionárias e, dentro delas, dos investimentos.

Também foi considerado o investimento mínimo, de 0,6% do PIB, do atual arcabouço fiscal. Foi também analisado o nível de investimento máximo possível, considerando, entre outros, a destinação mínima a gastos com saúde e educação e o corte necessário para cumprir as metas de resultado primário na banda mínima estabelecida, com tolerância de 0,25p.p. Com base nisso, a estimativa é que o investimento federal deve crescer apenas 1,1% em 2025 e 2,1% em 2026, sempre em termos reais.

No caso de Estados e municípios, a abordagem foi diferente e houve avaliação de três variáveis. A primeira foi a existência de espaço fiscal, considerando que se as receitas desses entes forem suficientes para atingir a própria meta de resultado primário, “o que sobra” vira investimento.

Para Sbardelotto, tanto para Estados quanto para municípios não deve existir, em 2025 e 2026, espaço fiscal decorrente de um aumento de receitas muito acima do de despesas, como observado em 2021 e 2022. “Estamos numa economia em desaceleração. E a receita de ICMS e ISS [principais tributos arrecadados por Estados e municípios, nessa ordem] é muito relacionada à atividade econômica, assim como as transferências obrigatórias da União via FPM [Fundo de Participação dos Municípios] e FPE [Fundo de Participação dos Estados].” Do lado das despesas, gastos importantes, diz, como de pessoal, devem manter tendência de crescimento constante.

A única possibilidade de folga no espaço fiscal viria da menor necessidade de resultado primário nos próximos anos, algo que pode ser propiciado pelo Propag, diz. Se o programa federal de renegociação de dívidas permitir a redução dos pagamentos à União, explica, isso diminui a necessidade de poupança dos Estados, o que libera recursos para investimentos. E a regulação do Propag, diz, estabelece condições, como investimentos em educação, exemplifica.

Por isso, diz, o estudo considerou a abertura de espaço fiscal que pode ser dada pelo Propag para calcular a folga que pode ser aberta pelo programa nos próximos dois anos. O cálculo, diz, considerou as projeções de nota técnica do Secretaria do Tesouro Nacional com estimativas de impacto da adesão ao programa, no cenário em que os Estados fazem amortização do estoque da dívida.

O segundo critério analisado no estudo foi a disponibilidade de caixa. O estudo considerou recursos efetivamente livres, que não estão carimbados ou comprometidos com restos a pagar. Por esse critério, os Estados fecharam 2024 com disponibilidade de R$ 50,7 bilhões enquanto a dos municípios foi de R$ 25,2 bilhões. “Os municípios ainda têm algum valor livre, mas é bem menor porque houve um gasto em 2023 e 2024 em razão das eleições no ano passado. Os Estados estão em posição bem melhor.”

Há no setor público, diz Sbardelotto, grande influência do ciclo político sobre os investimentos. “A regra geral é: se houver espaço para gastar em eleição, será gasto. Essa tendência é clara e os Estados estão com gordura.”

Esse acúmulo de caixa veio em grande parte de transferências federais no período da pandemia e de fatores conjunturais que favoreceram a arrecadação no período de 2021 e 2022, o que elevou a receita de ICMS e também os repasses da União.

O terceiro fator, diz Sbardelotto, são as operações de crédito. As concessões de crédito garantido aumentaram em 2023 e 2024 tanto para Estados quanto para municípios. Considerando os valores já desembolsados, aponta o estudo, o total de operações de crédito às duas esferas chegou a R$ 51,3 bilhões em 2024 e a R$ 40,1 bilhões em 2023. Em 2021 e 2022 foram de R$ 20,2 bilhões e R$ 26,9 bilhões, nessa ordem. O estudo considerou que a tendência observada nos dois últimos anos deve continuar em 2025 e 2026.

Renata dos Santos, secretária de Fazenda de Alagoas, diz que os Estados em geral conseguiram contratar volume maior de operações de crédito no últimos dois anos. Os projetos amadureceram e devem virar investimentos este ano e no próximo, o que faz parte da evolução natural dentro de um mandato, explica. No caso de Alagoas, diz, o ritmo de investimentos se manteve relativamente alto porque houve uma sucessão política do mandato anterior, com a eleição de Paulo Dantas (MDB) para o cargo de governador do Estado que ocupava desde maio de 2022.

“Provavelmente não teremos o crescimento tributário dos dois últimos anos. Esperamos aderir ao Propag e teremos investimentos ligados a isso. Então, independentemente de a nossa arrecadação desacelerar ou não, teremos espaço para elevar investimentos.” No ano passado, diz ela, Alagoas investiu o equivalente a 19,4% da Receita Corrente Líquida (RCL) , mas em 2026 o espaço pode aumentar, embora o tema ainda dependa de direcionamento político.

No Paraná a expectativa é de aumento de investimentos em 2025, após valor recorde de R$ 6,4 bilhões em 2024, diz o secretário de Fazenda do Estado, Norberto Ortigara. Para este ano, diz, a lei orçamentária prevê R$ 6,3 bilhões em investimentos. “Mas isso pode chegar a R$ 7 [bilhões], R$ 8 [bilhões], R$ 9 [bilhões] ou R$ 10 bilhões, conforme a capacidade de execução. Nossa ousadia é maior.” Infraestrutura rodoviária, habitação popular e segurança pública estão entre as principais áreas que receberão investimentos. Segundo o secretário, o governo paranaense tem R$ 16 bilhões em disponibilidade de caixa livre. A arrecadação do Estado neste ano, diz, já sente um “cheirinho de desaceleração”. Decreto da última semana, cita, prevê remanejamento de gastos de R$ 2,3 bilhões no orçamento.

Para Guilherme Mercês, CEO da Future Tank e ex-secretário de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro, o Propag deve ser um “impulsionador”, juntamente com as operações de de crédito, direcionadas a investimento. “Podemos esperar, sim, altos investimentos dos Estados no ano que vem. Primeiro por causa do ciclo eleitoral e também apoiado por um caixa ainda muito forte, num quadro muito parecido com o que vimos na maioria das prefeituras no ano passado”, diz Mercês.

Para Ursula Dias Peres, professora da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH/USP), há investimentos importantes, mas a grande questão é como eles se conjugam no atual federalismo. Não se sabe qual a sustentabilidade disso, ressalta, dentro do novo regramento que vem a partir da implementação da reforma tributária sobre consumo. “Os dados mostram que a União perdeu poder de indução para definir um rumo para políticas públicas. Cada Estado pode rumar para o lado que considerar mais interessante.”

Olhando à frente, observa Mercês, a principal pergunta, tanto no nível federal, como estadual e municipal, é o que será das contas públicas após a eleição de 2026, quando o caixa deve estar menor, em meio a cenário com crescimento econômico também menor. “Para a União, a dúvida é se será possível passar 2026 sem fazer ajustes. E essa dúvida se replica, obviamente, para parte dos Estados e dos municípios.”

Considerando as variáveis levantadas no estudo, diz Sbardelotto, os municípios muito provavelmente devem ter um recuo neste ano nos investimentos por causa do ciclo de ajuste, dado o espaço fiscal reduzido e a base alta de comparação. “No ano que vem há uma retomada, mas em nível menor”, diz. Pelo estudo, os investimentos municipais devem cair 6,1% em 2025 ante 2024. Em 2026 deve haver alta de 0,9%.

O levantamento também incluiu investimentos de estatais federais. Nesse grupo, diz Sbardelotto, esses gastos são puxados por Petrobras, com 88,9% dos investimentos, seguido de Banco do Brasil e CEF. Esses investimentos totalizaram R$ 106,7 bilhões em 2024, valor próximo aos R$ 110,3 bilhões dos Estados. No ano passado, com eleições de prefeitos, os investimentos municipais alcançaram R$ 150,9 bilhões. Pelo estudo, os investimentos das estatais federais devem crescer 18,8% em 2025 e 9,5% no ano que vem, sempre reais, em valores constantes de 2026.