Por Giordanna Neves e Lu Aiko Otta

Ao completar dois anos, o arcabouço fiscal foi objeto de dois estudos elaborados por consultores de Orçamento da Câmara dos Deputados, obtidos pelo Valor. Eles mostram o acréscimo de quase 20 exceções à regra, incluindo projetos em tramitação, num processo que, segundo apontam, ajudou a enfraquecê-la. Os estudos não calcularam o impacto fiscal das mudanças.

Sancionado em agosto de 2023 pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o arcabouço tem dois eixos: intervalo de 0,6% a 2,5% para o crescimento anual real das despesas primárias da União; meta de resultado primário, com intervalo de 0,25 ponto percentual do Produto Interno Bruto (PIB).

“A cada ano, a tendência, em vez de fortalecer o arcabouço fiscal, tem sido deturpá-lo”, diz o deputado Claudio Cajado (PP-BA), relator da regra na Câmara.

As iniciativas de drible partem do governo e do Congresso, diz o relator. “Quem vai pagar a conta sempre, cada vez que ele é desfigurado, é a sociedade brasileira”, diz.

A pedido de Cajado, a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira (Conof) da Câmara elaborou um estudo. Outro estudo, que aponta para 19 exceções ao arcabouço, foi elaborado pelo consultor Lúcio Guerra após consulta feita pela reportagem.

Ambos apontam para duas formas principais de enfraquecimento do arcabouço: adições à lista de despesas que ficam livres do teto e o uso de fundos para programas de governo. Gastos via fundos não impactam a regra fiscal, mas elevam a dívida pública.

O arcabouço foi, desde a origem, uma regra mais flexível que sua antecessora, o teto de gastos, porque era necessário recompor políticas públicas, disse ao Valor a ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet. Segundo ela, o arcabouço nunca foi suficiente para reduzir a dívida pública do Brasil. “Nem era esse o objetivo. É suficiente para que, a partir de 2028, possamos ter a estabilidade da dívida”, diz.

Nos bastidores, a equipe econômica avalia que será necessário voltar ao debate do crescimento de gastos obrigatórios. Um integrante avalia ser necessário rediscutir o atrelamento dos benefícios sociais ao salário mínimo. Além disso, estabelecer que as despesas vinculadas, como os gastos com saúde e educação, devem aumentar até 2,5% ao ano acima da inflação. Hoje, esses gastos crescem conforme o desempenho da arrecadação.

Os dois estudos apontam para a trajetória da dívida pública como consequência do arcabouço fragilizado. O estudo da Conof diz que o endividamento hoje está maior e subindo mais rápido do que o projetado pelo governo federal em 2023, quando a regra foi proposta ao Congresso.

Naquele ano, o Ministério da Fazenda esperava que a dívida pública saísse de 72,9%, sempre em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), em 2022 para se estabilizar pouco acima dos 77% a partir deste ano. Agora, o próprio governo calcula um cenário pior, com o indicador atingindo 84,3% em 2028 para só começar a cair no ano seguinte.

O estudo compara a trajetória esperada em 2023 com a vista agora. Cita projeções do mercado, colhidas no Boletim Focus, que mostram a dívida alcançando 84,05% em 2026.

“A previsão de que a dívida bruta continuará em expansão, a despeito de crescimento econômico mais robusto do que o planejado, se deve a juros reais significativamente maiores e a resultados primários muito abaixo do necessário”, escrevem os consultores Márcia Moura e Ricardo Volpe.

Lúcio Guerra, por sua vez, diz que o Tesouro tem sido forçado a oferecer prêmios de risco cada vez maiores para financiar a dívida, como as Notas do Tesouro Nacional série B (NTN-B), que passaram o patamar de 7% de juros anuais acima da inflação. “[É] o preço que o mercado cobra para financiar um governo cuja trajetória fiscal é percebida como incerta e arriscada”, afirma.

Entre os principais acréscimos à lista de exceções ao limite de gastos do arcabouço, os estudos citam a exclusão, do arcabouço, das receitas próprias dos tribunais. A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), que levou a discussão ao Supremo Tribunal Federal (STF), argumentava que o regramento atrapalhava a autonomia financeira do Poder. Segundo o estudo da Conof, o debate terminou com um acréscimo da ordem de R$ 4 bilhões ao limite de gastos do Judiciário.

Os estudos falam também em dois fundos criados pela reforma tributária. São gastos que não afetarão o resultado primário nos primeiros anos, mas o impacto aparecerá no Orçamento de 2029, quando deverão receber juntos R$ 40 bilhões. A reforma institui mais dois fundos para a Região Amazônica, cujos valores ainda não estão determinados.

O estudo da Conof cita ainda o acréscimo de órgãos do governo que foram classificados como Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICTs), pois as despesas custeadas com recursos próprios ou de convênios delas não entram no limite de gastos. Originalmente pensada para beneficiar universidades, a regra hoje abarca diversos outros órgãos como, por exemplo, o Tribunal de Contas da União (TCU).

Procurado, o TCU informou que sua qualificação como ICT “tem como objetivo fortalecer sua atuação técnica por meio do estímulo à pesquisa aplicada, à inovação e à modernização dos métodos de controle”. Acrescenta que a medida “não tem relação com flexibilização de regras fiscais”.

Outro ponto levantado pelos dois estudos é o uso de créditos extraordinários, que servem para fazer frente a despesas urgentes e inesperadas. Embora seja uma válvula de escape “clássica” das regras fiscais, seu uso tem sido ampliado com apoio de decisões judiciais. Assim, foram pagos com créditos desse tipo os precatórios de 2023 e o ressarcimento aos prejudicados pelas fraudes do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

Por fim, os estudos falam sobre o uso de fundos de natureza privada alimentados por recursos públicos para executar despesas, algumas delas fora do orçamento. O caso mais conhecido é o do programa Pé-de-Meia, que, após questionamento do TCU, foi incluído no Orçamento de 2026.

“Tal prática afronta o princípio da universalidade orçamentária, ao retirar da lei orçamentária anual a integralidade das receitas e despesas públicas, obscurecendo a transparência fiscal e comprometendo a avaliação adequada de riscos e passivos da União”, critica o estudo da Conof.

Os dribles à regra fiscal não são exclusividade do Executivo. Na quarta-feira (24), a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar (PLP) 163/25, de autoria do deputado Isnaldo Bulhões (MDB-AL), que retira do limite de despesas do arcabouço as despesas com saúde e educação financiadas pelo Fundo Social. A matéria será analisada no Senado.

Bulhões argumenta que a iniciativa é necessária para evitar que aportes adicionais em saúde e educação, estimados em R$ 1,5 bilhão por ano, comprimam gastos discricionários (que podem ser cortados livremente) se forem contabilizados no limite do arcabouço.

Até o início deste mês, o arcabouço fiscal estava fadado a entrar em colapso a partir de 2027. Seria necessário, a partir daquela data, incluir integralmente o pagamento de precatórios no limite de gastos. Seria um acréscimo da ordem de R$ 70 bilhões, o que deixaria o governo sem recursos para custear o funcionamento da máquina.

“O arcabouço não parava em pé em 2027 porque teríamos de colocar para dentro do limite de despesas todo o pagamento de precatórios, mas isso foi resolvido com a Emenda Constitucional 136”, diz Tebet.

A emenda retira os gastos com precatórios do limite de despesas e prevê que a União deverá incorporar na meta fiscal o mínimo de 10% de todo o gasto com essa despesa ano a ano. Além disso, amplia o teto em R$ 12,4 bilhões em 2026.

Se por um lado a mudança livrou o arcabouço da morte, por outro ela lançou dúvidas sobre o compromisso do governo com a própria regra, avalia Matheus Rosa Ribeiro, analista da BRCG.

Até a promulgação da emenda, explicou, havia a expectativa que o governo adotaria medidas adicionais de ajuste fiscal, para preservar discricionárias. “Mas o que ganhou protagonismo foi uma manobra na contabilização dos precatórios”, observa. “A ancoragem de expectativas em relação às despesas públicas que o arcabouço trazia foi violada com a aprovação da Emenda Constitucional 136.

Em nota, o Ministério da Fazenda afirma que o arcabouço “busca alinhar a política fiscal com a sustentabilidade da dívida pública no médio prazo”. Também disse que as exceções ao arcabouço não foram “o fator determinante” para o crescimento da dívida pública no período, papel que segundo a pasta coube ao pagamento de juros.

“Entre setembro de 2023 e julho de 2025, o pagamento de juros foi de R$ 1,54 trilhão”, disse.