Por Marta Watanabe

Os repasses da União a Estados e municípios alcançaram no ano passado nível recorde de R$ 595,7 bilhões, alta de 5,2% em termos reais sobre 2023 e 43,2% acima dos R$ 416 bilhões de 2019, período pré-pandemia. O aumento é resultado de vários fatores, como evolução das emendas Pix, alta nos royalties de petróleo e também a estratégia da União de buscar ajuste por meio da elevação de receita, o que impulsionou também as transferências obrigatórias.
A alta financiou o crescente aumento de gastos dos governos regionais. As despesas primárias agregadas de Estados e municípios, que historicamente andaram no mesmo nível que os gastos diretos da União até 2021, se descolaram e continuam a crescer. No ano passado, esses gastos cresceram até o terceiro trimestre de 2024, segundo os dados disponíveis mais recentes, em movimento contrário ao das despesas do governo federal, que caíram em termos reais no decorrer de 2024.
No terceiro trimestre de 2024, os gastos primários dos governos regionais somaram R$ 631 bilhões enquanto as despesas primárias diretas da União foram de R$ 515 bilhões. De janeiro a setembro de 2024, Estados e municípios gastaram R$ 1,84 trilhão, e o governo central, R$ 1,63 trilhão. No mesmo período de 2019 os dados eram de R$ 1,46 trilhão nos governos regionais e R$ 1,43 trilhão no federal. Em 2019, a despesa média trimestral de Estados e municípios foi de R$ 483 bilhões, enquanto a média dos três trimestres de 2024 foi de R$ 612 bilhões.
A análise é de Bráulio Borges, economista da LCA 4intelligence e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre). A comparação considera os gastos diretos da União, excluindo repasses como Fundeb, auxílios a Estados e municípios, Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), transferências da Lei Kandir e compensação por desoneração de folha. Esses valores entram na conta de gastos primários da União, mas são repassados e gastos efetivamente por Estados e municípios.
A exclusão evita dupla contagem na soma das despesas, explica o economista. Os dados de despesa primária foram atualizados pelo deflator do PIB até o terceiro trimestre de 2024 e ajustados sazonalmente. Os repasses da União foram atualizados pelo IPCA.
O governo federal teve uma expansão forte de despesas primárias diretas em 2020, durante o início da pandemia de covid-19, mas depois isso se ajustou no primeiro trimestre de 2021. Os gastos voltaram a crescer em 2023, no primeiro ano do atual mandato, após a chamada PEC da Transição, a partir da qual um conjunto de medidas elevou as despesas da União. De 2022 para 2023 o gasto primário direto do governo federal subiu de uma média trimestral de R$ 476,3 bilhões para R$ 528,7 bilhões. No último trimestre de 2023, atingiu R$ 598 bilhões. No decorrer de 2024, o nível federal de gastos foi reduzido em razão da necessidade de ajuste, lembra Borges. A despesa primária direta começou o ano passado em R$ 561 bilhões no primeiro trimestre e terminou com R$ 499 bilhões de outubro a dezembro.
Nos Estados e municípios esse ajuste não ocorreu no último ano. Os gastos primários médios trimestrais avançaram de R$ 533,7 bilhões em 2022 para R$ 565,8 bilhões em 2023 e mantiveram tendência de crescimento no decorrer do ano passado, até o terceiro trimestre de 2024. “Para os governos regionais, o céu é o limite. Obviamente que, dado o peso deles, isso atrapalha bastante a política monetária”, avalia Borges. Ele explica que, mesmo com redução de gastos do governo federal, Estados e municípios mantêm uma política de expansão fiscal.
De 2011 até 2018, aponta Borges, o total de repasses da União aos governos regionais ficou em torno de R$ 380 bilhões anuais, em média. Desse valor, cerca de R$ 280 bilhões vinham de FPE e FPM, R$ 70 bilhões por outras transferências por repartição de receita, sendo os royalties de petróleo a mais importante. O restante, em torno de R$ 30 bilhões, era composto por repasses diversos, como Fundeb, Lei Kandir, FCDF, auxílio a Estados e municípios. “A partir de 2019 os repasses começam a crescer e agora, nos últimos dois a três anos, foi de praticamente R$ 600 bilhões em 2024, depois de ficar em torno de R$ 570 bilhões em média no biênio 2022 e 2023.”
Vários foram os fatores que puxaram os repasses, observa Borges. Os repasses de FPE e FPM, segundo mostra o levantamento do economista, somaram R$ 420,7 bilhões em 2024, valor 11,7% maior que o do ano anterior e 52% a mais que a média de R$ 276,7 bilhões de 2011 a 2018. “Isso aumentou bastante pela estratégia de consolidação fiscal do governo federal atual, que é via aumento de impostos”, diz ele, referindo-se a Imposto de Renda (IR), principalmente, e ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A receita com os dois tributos alimenta o FPE e o FPM.
As transferências por repartição de receita alcançaram R$ 108 bilhões em 2024, 2,6% a mais que 2023 e 52,9% a mais que a média nos mesmos oito anos. Essa alta, diz Borges, explicada principalmente pelos royalties de petróleo, que aumentaram ao longo dos últimos anos. Nesse repasse, destaca Borges, a distribuição de recurso não é tão difusa quanto no FPM e FPE. A destinação da transferência é mais concentrada, explica, em Estados como Rio de Janeiro, São Paulo e Espírito Santo, e em algumas poucas cidades nesses Estados.
Já o grupo de repasses do Fundeb, FCDF, Lei Kandir e auxílios somou R$ 67,1 bilhões e caiu em relação aos R$ 84,4 bilhões de 2023, mas mais que dobrou – alta de 118,5% – em relação à média 2011 a 2018. Esse grupo de repasses, explica Borges, são contabilizados como gastos do governo federal e estão, inclusive , sujeitos à regra de despesas do arcabouço fiscal. “Na realidade, porém, são repasses da União, porque os gastos serão dos Estados e municípios.” O maior exemplo nesse grupo é o Fundeb, que foi muito majorado em 2020, quando o Congresso aprovou não somente sua prorrogação, mas também uma ampliação do programa. “O Fundeb, que antes era um repasse de R$ 20 bilhões ao ano, já chegou quase a R$ 50 bilhões no ano passado e vai continuar a subir nos próximos anos e chegar mais perto de R$ 65 bilhões.”
E há também, explica, as emendas PIX, que são uma fonte nova de recursos a Estados e municípios. No ano passado o repasse foi de R$ 7,7 bilhões, relativamente pequeno no valor total transferido, mas um item que surgiu nos últimos anos e que vem “engordando” o volume de repasses da União, aponta.
O aumento no valor das transferências, diz, mais do que compensou a perda de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) que Estados e também municípios tiveram em 2022. Naquele ano, mudanças estabelecidas por leis complementares federais resultaram na redução de alíquotas de ICMS cobradas pelos Estados em setores importantes como combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. O resultado foi a queda na arrecadação do ICMS no segundo semestre de 2022 e em 2023. O ICMS é recolhido pelos Estados, mas a redução de receita do tributo também afetou os municípios, que recebem 25% como cota parte da arrecadação.
Na época, cita Borges, Sérgio Gobetti, especialista em contas públicas, calculou que as medidas tinham impacto R$ 100 bilhões anuais na arrecadação de ICMS nos 26 Estados e Distrito Federal. Houve, no entanto, reação dos Estados. No total 18 Estados e o Distrito Federal elevaram ao menos uma vez, desde 2022, as alíquotas gerais como forma de compensar o efeito negativo na arrecadação.
Não se sabe o quanto as medidas dos Estados compensaram o impacto negativo, diz Borges, mas, paralelamente a isso, os Estados e os municípios ganharam cerca de R$ 220 bilhões a mais em repasses da União em relação à média do período de 2011 a 2018.
“Eles saíram no lucro. Isso ajuda a entender a dinâmica das despesas.” Estados e municípios, explica, não podem se financiar emitindo dívida pública. O financiamento dos gastos, portanto, diz, veio do aumento de transferências da União e, mais recentemente, da ampliação das autorizações para que os governos regionais busquem empréstimos.
Outro fator que deve gerar mais espaço fiscal disponível aos Estados, lembra, é o Propag, programa que permite o refinanciamento da dívida dos governos estaduais com a União e que chega a possibilitar cobrança de juro zero, conforme as condições de adesão. O Propag vem ainda, observa, num momento em que o ciclo político favorece a expansão dos gastos estaduais, já que em 2026 haverá eleição de governadores.
O Propag também entra nos riscos elencados em outro trabalho que verificou as contas estaduais a partir da evolução do resultado primário. Estudo realizado pela Warren Rena mostra que houve redução do nível de resultado primário dos governos regionais em comparação ao que se observou entre 2020 e 2022.
Assinado pelo economista-chefe Felipe Salto e pelos analistas Josué Pellegrini e Gabriel Garrote, o estudo diz que o bom desempenho do resultado primário de 2020 a 2022 se deve a transferências da União amplificadas, limitação legislativa aos gastos e suspensão da dívida. Após esse momento e com acúmulo e créditos, observa-se atuação mais expansionista de Estados e municípios.
Um menor resultado primário dos entes regionais não é necessariamente um problema, diz o estudo, se vier como consequência de uma melhora na solvência e não comprometer os esforços da União em termos da constituição de um ambiente macroeconômico mais favorável. Os economistas apontam, porém, dois riscos da reversão recente dos saldos de resultado primário verificados entre 2020 e 2022. “Nos municípios, o problema reside na forma de uso dos créditos acumulados. Do lado dos Estados, é o Propag.”