Por Anaïs Fernandes

A política parafiscal do governo Lula 3 está com uma “cara” diferente da observada em gestões anteriores do PT, mas não está ausente. Pelo contrário, caminha para somar 1% do PIB, segundo analistas. Se, por um lado, isso pode contribuir para um pouso mais suave da economia, por outro, o receio é que o governo recorra cada vez mais a essas medidas, obstruindo canais de transmissão da política monetária para a desaceleração da atividade e a consequente convergência da inflação à meta.
Operações parafiscais (em geral, gastos) não transitam pelo Orçamento público, portanto, não têm efeito direto no resultado primário do governo (receitas menos despesas, exceto gastos com juros), mas que, ainda assim, podem implicar impulso à atividade, aumento da dívida pública e, eventualmente, algum custo primário ao governo – por exemplo, na forma de subsídios implícitos.
“É um conjunto de medidas que somam por volta de 0,5% do PIB e que já estão acontecendo, entre uso de fundos, políticas feitas e os próprios bancos públicos, mas que caminham para 1% do PIB até 2026”, diz Ítalo Franca, economista do Santander. “Isso vai ser importante na desaceleração da economia, para manter algum ritmo, mas o grande risco é ter um aumento mais substancial. A gente precisa ver desaceleração da atividade. Por isso o parafiscal tem chamado atenção, porque, ainda que em um patamar menor do que no passado, é um ponto de risco”, diz.
O Itaú Unibanco estima que, até o momento, o governo cogita implementar ou já implementou R$ 127 bilhões (ou 1% do PIB) em iniciativas parafiscais, entre “criatividade contábil”, aumento do balanço dos bancos públicos e execução de despesas tipicamente primárias por fora do Orçamento. São medidas que “contribuem para a perda de credibilidade das regras fiscais e do arcabouço proposto pelo governo por reduzirem a transparência e impositividade da regra fiscal”, escrevem os economistas Thales Guimarães e Pedro Schneider em relatório.
Entre iniciativas contábeis, eles citam a contabilização de receitas que não representam esforço fiscal como receitas primárias, como no caso do saque de fundos e apropriação pelo Tesouro Nacional de recursos privados não sacados, somando R$ 40 bilhões (0,3% do PIB) entre 2023 e 2024. Segundo os economistas, isso distorce o primário, tornando o resultado apurado pelo Tesouro maior que o do Banco Central e gerando diferença entre o “primário efetivo” e aquele que é base para a meta do arcabouço.
Uma segunda frente é a execução de políticas públicas que seriam despesas primárias por fora do orçamento, via fundos, estatais ou redução de receitas, somando, até o momento, R$ 33 bilhões (0,2% do PIB), segundo o Itaú. No geral, essas medidas distorcem o resultado primário, mas, principalmente, o teto de gastos do arcabouço, já que despesas deixam de ser contabilizadas nas contas.
As principais medidas nesse sentido envolvem o programa Pé-de-Meia, que oferece ajuda financeira para alunos seguirem estudando, o fundo de reconstrução do Rio Grande do Sul, implementado no apagar das luzes de 2024, e a cogitada expansão do Vale-Gás.
No caso do Pé-de-Meia, o Tesouro capitalizou um fundo em 2023 por fora do limite de despesas e fundos transferiram recursos a esse fundo, cujos desembolsos não são contabilizados no primário. A manobra é questionada no Tribunal de Contas da União (TCU). O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, se reuniu ontem com o relator do caso, ministro Augusto Nardes, e tem dito que, para 2026, o orçamento já está preparado para acomodar o programa.
Para o Vale-Gás, a ideia era a estatal Pré-Sal Petróleo (PPSA) repassar receitas de petróleo para a Caixa Econômica Federal, banco público que executará o subsídio, sem passar pelo Orçamento. “Todas essas despesas, apesar de tipicamente primárias, não estão devidamente consideradas no Orçamento público e contabilizadas nas estatísticas públicas no momento em que são executadas”, afirmam Guimarães e Schneider.
Só o uso dos fundos públicos por fora do Orçamento já somaria em torno de 1% do PIB, segundo Gabriel Leal de Barros, economista-chefe da ARX Investimentos. “É um parafiscal diferente do que estamos acostumados, mas que estão usando cada vez mais. Muita gente minimiza dizendo que os fundos já existiam. Mas esses fundos usarem recursos para tocar projetos por fora do Orçamento é novidade”, afirma.
Em outra frente parafiscal, o Itaú destaca o uso do BNDES. Não mais via aportes diretos do Tesouro para fomentar uma política de “campeões nacionais”, como no passado, mas com ações de capitalização e aportes via desvinculação de superávits de fundos, emissões externas e créditos extraordinários não contabilizados no Orçamento. Os passivos do banco, dizem, foram de 6,7% do PIB ao fim de 2023 para 7% do PIB em setembro de 2024, último dado disponível. Segundo eles, esse aumento decorre, em parte, de repasses de fundos.
Após reformulação em 2023, o Tesouro emite “green bonds” para o Fundo Clima, por exemplo, que usa o BNDES como agente financeiro dos projetos. Leis de 2024 transferiram o superávit do Fundo Social, que era receita primária passada, para o BNDES financiar empresas gaúchas, sem passar pelo Orçamento, e autorizaram repasse anual do Fundo Aviação Civil (FNAC) para o BNDES emprestar a empresas aéreas.
Essas medidas aumentam o potencial do BNDES emprestar sem, no geral, afetar as contas de despesa e de primário, aponta o Itaú. Na semana passada, Lula disse que o governo federal anunciaria “nos próximos dias” novas medidas para ampliar a atuação dos bancos públicos, sem dar mais detalhes.
O Itaú espera desaceleração do impulso fiscal à atividade via transferências governamentais em 2025, para 0,3 ponto percentual (p.p) do PIB, mas aceleração do impulso via BNDES, para 0,6 p.p., o que, segundo os economistas, mantém uma contribuição significativa para o crescimento do ano.
As consultas ao BNDES crescem em ritmo forte neste ano e sobre uma base já mais elevada, nota Leal de Barros, da ARX. No acumulado de 12 meses até setembro de 2024, as consultas sobem 31%, segundo seu acompanhamento. Até setembro de 2023, primeiro ano da atual gestão de Lula, já tinham aumentado 77%. Em 2022, ainda sob o governo de Jair Bolsonaro (PL), as consultas subiram 4% no período. “A consulta é relevante porque é uma espécie de indicador antecedente. Se a consulta é forte, em algum momento pode virar desembolso”, diz Leal de Barros.
Ele acompanha também quanto das consultas ao BNDES viram aprovação e quanto dessas aprovações acabam em desembolsos. “O fluxo [de consultas] está grande, e o BNDES não consegue, de uma hora para a outra, aumentar tanto aprovação e desembolso. Quando esse fluxo está grande, esses coeficientes caem. É o que está acontecendo agora. Eles estão no ponto baixo da série, mas devemos ver uma recuperação, ao menos para a média histórica. Isso é um vetor parafiscal”, afirma Leal de Barros.
O governo Lula e a chefia do BNDES têm dito que a intenção é retornar o tamanho do banco à média histórica de 2% do PIB. “Não dá para dizer que isso é muito, porque é a média. Mas, como o ponto de partida é baixo – chegou a ser 0,7% do PIB no governo Bolsonaro -, tem uma reaceleração. Para efeito de demanda, o que importa, no fundo, é o fluxo. Se está em 1,1% do PIB, já está sendo estímulo adicional à demanda”, diz Leal de Barros. “Ir para 2% é um compromisso ‘no fio do bigode’”, afirma.
Outros canais parafiscais são menos óbvios, mas também contribuem para alimentar a demanda. Leal de Barros diz, por exemplo, que a renegociação de dívida de Estados e municípios a juro zero vai liberar despesa financeira dos entes para virar primária. “Com o dinheiro que eles pagariam juros da dívida, vão poder fazer investimento. De novo, é pressão de demanda.”
Dos R$ 127 bilhões estimados em iniciativas parafiscais gerais, Guimarães e Schneider, do Itaú, notam que apenas R$ 14 bilhões (0,1% do PIB) já se concretizaram em impulso à atividade econômica. “Caso forem se concretizando, tendem a dificultar e aumentar o desafio da política monetária para o desaquecimento da economia para patamares próximos ao de seu potencial e mais consistentes com a convergência da inflação na direção da meta”, afirmam.