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O alarme do Impostômetro soou bem mais cedo neste ano. No domingo (21 de julho), o painel da Associação Comercial de São Paulo (ACSP) atingiu a marca dos R$ 2 trilhões, 41 dias antes do que havia sido registrado em 2023. Isso já ocorrera no primeiro semestre: em 5 de abril, o Impostômetro chegou a R$ 1 trilhão, 21 dias antes de igual período do ano anterior. No ano passado, essa mesma marca de R$ 2 trilhões já havia acelerado e foi atingida duas semanas antes do que em 2022. Ou seja, a arrecadação segue cada vez mais voraz. O valor refere-se a tributos dos governos federal, estaduais e municipais, entre impostos, taxas e contribuições, além de multas, juros e correção monetária.
Criado em 2005 pela ACSP, em parceria com o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), o Impostômetro chegou pela primeira vez a R$ 1 trilhão – em valores nominais – em 2008. E atingiu os R$ 2 trilhões somente em 2016. Em 2022, houve um salto para R$ 3 trilhões. De 2005 a dezembro de 2023, o valor nominal soma R$ 36,2 trilhões. O crescimento nominal foi de 394,3% nesse período, muito acima da inflação (IPCA-IBGE) acumulada, de 182,4%. Para esta reportagem, seis economistas foram ouvidos sobre a interminável carga tributária brasileira. Para todos, “simplificação” é a palavra-chave. Algo que pode começar a surgir da Reforma Tributária, caso ela não seja desconstruída no Congresso.
Para os seis economistas entrevistados, fizemos as mesmas quatro perguntas. A seguir, as respostas de cada um.
O Brasil ocupa o último lugar em um ranking feito pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) com os 30 países com as maiores cargas tributárias do mundo. A lista calcula o retorno dos impostos em investimentos para a população. Há como justificar o tamanho da carga tributária no Brasil?
ALESSANDRA RIBEIRO (diretora de Macroeconomia e Análise Setorial da Tendências Consultoria). “Desde a crise da dívida de 1982, passando pela Constituição de 1988, a gente tem o aumento sistemático de gastos, inclusive gastos obrigatórios, que são gastos previdenciários e com saúde e educação. Esse aumento muito expressivo precisava ser financiado, e foi financiado através de aumento da carga tributária. E um que chama muito a atenção são os previdenciários. Os gastos do INSS em 1987 representavam cerca de 2,6% do PIB. Em 2023, representaram 8,3%. Quando a gente inclui as três esferas do governo, vão para 14% do PIB (2023). Tem outros elementos também, como a questão do Judiciário, submetendo seu próprio orçamento ao Congresso. Ele mesmo define os salários, os benefícios, e aí a gente vê esse crescimento muito expressivo de despesas. O problema é que a carga já está em um nível tão alto que fica difícil aumentar para financiar os gastos.”
LUCIANO NABAKASHI (professor-doutor do Departamento de Economia USP/Ribeirão Preto). “Quando você considera os países com maior carga tributária, geralmente são países mais avançados. A gente pega Brasil e Alemanha, os dois têm carga parecida, em torno de 33%. Mas eles têm um PIB per capita quatro vezes maior que do Brasil. Então, quando a gente compara carga tributária com o retorno para a sociedade, sem considerar o nível de renda per capita, é uma comparação incorreta e injusta. Agora, se é preciso uma carga tributária alta, como é no Brasil, é uma escolha. A sociedade atual, com benefícios previdenciários, com atendimento público de saúde universal, escolaridade, abrangem questões válidas, mas foram escolhas feitas pela sociedade. Isso significa que escolhemos dar conforto para os idosos e isso, junto a outras escolhas, em parte se traduz na carga tributária elevada para satisfazer essa demanda da população.”
MARCEL SOLIMEO (economista-chefe do Instituto de Economia Gastão Vidigal da Associação Comercial de São Paulo-ACSP). “Há como explicar, não como justificar. Temos uma burocracia crescente, que se apropria de grande parte do produto. Principalmente, temos uma baixa produtividade do setor público. Com isso, eles aumentam a arrecadação sem oferecer um serviço melhor. Já temos uma carga tributária de país desenvolvido, sem chegar a isso. O problema não é a carga tributária em si, mas o retorno que o cidadão recebe. Em 1995, quando discutíamos a Reforma Tributária, a carga era de 22%, 24% do PIB. Hoje, estamos com 35%, sem que tenha havido uma grande melhoria nos benefícios para a população.”
PAULO HENRIQUE DUARTE (economista da Valor Investimentos). “Um dos grandes fatores disso é a confusão tributária que a gente tem no Brasil, um sistema extremamente complexo e custoso para as empresas. Inclusive, a Reforma Tributária em andamento busca mitigar essa dificuldade. Outro ponto muito relevante é a vinculação de despesas e receitas, que acaba também dando uma flexibilidade muito pequena para o Executivo, eventualmente para o Legislativo, desses recursos públicos. Então, sim, nós temos uma carga pesada, mal distribuída, diversos incentivos setoriais ou em algumas áreas que acabam criando desequilíbrios também econômicos e tributários. E uma má utilização desse recurso por conta de engessamento, principalmente do orçamento. Temos algumas reformas micro que seriam muito importantes para uma melhor utilização dos recursos públicos, como a Lei das Licitações, ou outras reformas, como a Administrativa, com revisão das estabilidades e dos concursos públicos.”
ULISSES RUIZ DE GAMBOA (economista da ACSP). “A carga tributária no Brasil é alta porque do lado orçamentário o nosso governo tem também um alto nível de gasto. Não tem como ter uma arrecadação baixa se o gasto é muito alto.”
VITORIA SADDI (economista e sócia da SM Futures). “Há vários fatores que justificam essa elevada carga tributária. O Brasil tem necessidade de financiar uma vasta gama de serviços públicos – educação, saúde, segurança – e o sistema tributário é supercomplexo. E tem muitos impostos que incidem em diferentes etapas do processo produtivo. Então, em geral, tem mais de um imposto por estado ou por fase do processo de arrecadação, e isso eleva a carga total. Além disso, a gente tem de considerar o fato de o sistema tributário ser antigo, ineficiente e corrupto. Por isso, tem baixo retorno em termos de benefício para a população. Você também precisa de uma carga tributária elevada para financiar os gastos com educação e saúde. No Brasil, os gastos com Ensino Superior são financiados pelo Estado. Em São Paulo, por exemplo, 5% do ICMS vão para a USP. Não dá para comparar com lugar nenhum do mundo. Não existe país nenhum em que 5% da arrecadação do maior estado vá para uma universidade. Então, são vários absurdos. A carga tributária é não só elevada, mas ineficiente. Tudo isso justifica por que o Brasil tem uma carga tributária tão alta, tão elevada e tão desigual.”
Como uma carga tributária tão pesada atrapalha o crescimento das empresas e do país?
ALESSANDRA RIBEIRO. “Quando é um sistema que realmente sobrecarrega muito a produção, os investimentos, isso tende a ser muito danoso, em termos de alocação eficiente de fatores, produtividade e PIB potencial. Essa realmente é a grande diferença quando a gente fala de Brasil e economias avançadas que têm carga tributária alta. É um sistema diferente, ele tem um peso muito focado em tributar a renda, diferentemente do Brasil, que tributa bem menos a renda, mas acaba tributando muito o consumo. Os sistemas tributários dessas economias avançadas têm outros desenhos, com foco realmente na renda, e tende a tributar menos o consumo, as empresas, para que a gente não tenha esses efeitos danosos em termos de capacidade de produção, competitividade.”
LUCIANO NABAKASHI. “Se a gente pensa na carga tributária, quando você está pagando tributos, uma parte do que você faz, do seu esforço, do seu trabalho, vai para o governo. Então, você tem um incentivo menor para fazer investimento. Isso tende a reduzir o PIB do país, e uma parte tende a ter evasão também. Quanto melhor o governo gasta, maior acaba sendo o retorno à sociedade desse pagamento que é feito. Então, os efeitos positivos podem até contrabalancear os negativos. Mas, no Brasil, aumentos adicionais (da carga tributária) acabam reduzindo incentivos para que pessoas e empresas se engajem em atividades produtivas.”
MARCEL SOLIMEO. “Os recursos deveriam ser reinvestidos. O que faz o país crescer é o investimento e a produtividade. Como a carga tributária é muito alta, a capacidade de investimento das empresas e da população é baixa. Nos países desenvolvidos, a renda da população já é bem mais alta. Eles suportam essa carga tributária, têm menos necessidade de depender do governo, mas mesmo assim recebem muitos serviços, e de qualidade. Lá, a carga é alta, e os serviços são bons. Aqui, a carga é alta, a renda é baixa e os serviços, precários.”
PAULO HENRIQUE DUARTE. “Apesar de todas as críticas que podemos fazer ao primeiro governo Donald Trump, parte do crescimento econômico muito grande que ele conseguiu foi justamente ao aliviar a carga tributária das empresas. Isso estimulou que as empresas reinvestissem no negócio, e esse reinvestimento acabou, na verdade, impulsionando a economia e aumentando a recordação tributária. Quando você tem um crescimento econômico muito grande, pode ter um aumento tributário mesmo com a diminuição da alíquota. Uma minirreforma que acabou não indo para a frente [aqui] durante o mandato do ministro Paulo Guedes era a tributação de dividendos. Em contrapartida, você diminuiria a carga tributária empresarial. O que isso poderia estimular? Tornaria mais interessante à empresa reinvestir, o que acaba impulsionando o crescimento, do que distribuir dividendos para os sócios. Seria então uma mudança sutil que poderia ajudar a economia.”
ULISSES RUIZ DE GAMBOA. “Uma carga tributária muito pesada realmente onera as empresas. Elas têm menos capacidade de geração de lucros e, portanto, de produção e de geração de empregos. Temos uma carga que não contribui para que o Brasil tenha um crescimento econômico mais elevado.”
VITORIA SADDI. “A carga tributária elevada impacta o investimento, a competitividade. É um sistema super ineficiente, e nesse sentido a carga influencia negativamente o investimento e também reduz a competitividade. Sobre quais são os impactos de uma carga tributária elevada, eu diria que a redução do investimento, já que as empresas que têm menos recursos devido aos altos impostos têm menor capacidade de inovação. Isso pode limitar o crescimento dessas empresas no longo prazo. Um segundo efeito é o aumento dos custos de produção. Os impostos incidem direta ou indiretamente, e isso pode fazer com que os produtos nacionais se tornem menos competitivos em comparação aos produtos de países com sistemas tributários mais favoráveis. Outro fator seria a evasão fiscal. Mais um seria o desestímulo ao investimento estrangeiro. Não tem o mesmo efeito a carga daqui [comparada à de países mais avançados] por alguns fatores mais estruturais e políticos. Sobretudo na Inglaterra, onde os recursos são investidos em serviços públicos que apoiam o bem-estar econômico. Serviços como saúde, educação, infraestrutura, contribuem para uma força de trabalho saudável. Você vê que os recursos da arrecadação são usados de forma eficiente, logo ninguém se importa em pagar. Os sistemas tributários nesses países são bem estruturados, mais simples, menos burocráticos. E isso reduz o custo todo. Outro fator pode ser resumido com a ideia de estabilidade econômica e jurídica. Sistema judiciário confiável e políticas macro estáveis atraem investidor. Além de uma rede de distribuição da arrecadação de forma igualitária. Um círculo virtuoso que favorece a economia.”
Que modelo seria o ideal para o Brasil?
ALESSANDRA RIBEIRO. “Enquanto o Brasil não se debruçar sobre esses gastos obrigatórios, a gente vai ter de financiar isso. E essa é uma agenda que ninguém quer mexer. É uma conta muito difícil de fechar. O Brasil vai ter de se debruçar sobre a questão dos gastos obrigatórios. O teto de gastos, agora o arcabouço fiscal… O ponto é que nenhum desses sistemas revisa os gastos obrigatórios. Esse é o grande problema da economia brasileira.”
LUCIANO NABAKASHI. “Não tem o modelo ideal. Cada país traçou a sua história. A carga tributária foi muito resultado de uma demanda das populações, de cada nação. Então, a Reforma Tributária vem no sentido muito positivo de simplificar a questão dos impostos no Brasil. Porque as empresas gastam muito com toda essa complexidade. A gente tem que ir nessa direção de simplificação. Esse é um ponto, e ao máximo tentar não aumentar mais a carga tributária, porque ela já é elevada quando a gente compara com a de países do mesmo nível de renda per capita. E a gente tem que melhorar a qualidade do gasto. Acho que esse é o grande ponto. E dar mais transparência, para que se tenha menos desvio de dinheiro.”
MARCEL SOLIMEO. “Você tem países como a Coreia do Sul, por exemplo, que 60 anos atrás, quando eu comecei a trabalhar como economista, tinha renda per capita menor que a brasileira. Com trabalho, tecnologia e gestão, eles conseguiram desenvolver o país. Primeiro, desenvolvimento em educação. Segundo, tecnologia. Terceiro, competição. Eles protegiam as empresas para exportar, não para o mercado interno, como ocorreu aqui com a indústria automobilística. Mercado sem concorrência não é eficiente.”
PAULO HENRIQUE DUARTE. “Aqui eu acho que podemos citar diversos exemplos. Tanto os Estados Unidos como eventualmente países europeus, ou até mesmo asiáticos, onde os sistemas tributários são os mais simples, muito voltados para a renda, não para o consumo, como no Brasil. Acho que o melhor exemplo disso é o ICMS, um imposto extremamente complexo onde você tem diferenças de apuração, dependendo do Estado. Além de tributar em cascata. Embora boa parte da renda nesses países [com melhores serviços] vá para impostos, o orçamento da família não tem uma sobreposição de despesas como acontece no Brasil, tendo como exemplo prático a classe média.”
ULISSES RUIZ DE GAMBOA. “O modelo ideal seria um sistema que impusesse uma carga tributária condizente com a capacidade de pagamento do país. Ou seja, renda por habitante. Então, a gente tem uma carga tributária próxima de 40%, e não deveria ser maior do que 20%, como ocorre, por exemplo, no Chile, que tem um sistema tributário simples. Eles têm também o sistema baseado em IVA, mas têm basicamente esse imposto, Imposto de Renda e alíquota de importação, que praticamente é zero. Temos uma carga tributária comparável à da Grã-Bretanha, sendo que nossa renda por habitante é muito menor. Foram países que aumentaram a carga ao longo de seu desenvolvimento econômico. Ninguém nasceu pagando 40%, 50% de carga tributária. Ou eles não teriam se desenvolvido, não teriam enriquecido.”
VITORIA SADDI. “O modelo aqui deveria focar em eficiência, simplicidade, equidade e estímulo ao crescimento econômico. A gente tem alguns países no mundo que fizeram isso. Um é a Nova Zelândia. Outro, o Chile. A Nova Zelândia reformou para melhor o sistema tributário deles. Não era essa confusão que é no Brasil, mas era bem confuso. Foi um país que na década de 1980 tinha inflação alta, déficit público, sistema tributário muito confuso e baixa arrecadação. Aí teve uma mudança de governo, a reforma do sistema tributário e hoje em dia a Nova Zelândia é mais ‘desenvolvida’ que a Austrália. O que eles fizeram? Simplificaram a estrutura tributária, tornaram a estrutura mais transparente, reduziram diversos impostos, eliminaram muitas isenções e preferências. No Chile, eles privatizaram, uma privatização extremamente eficiente. E tornaram o sistema muito menos complexo e muito mais transparente. Nova Zelândia e Chile são países mais simples que o Brasil, por causa do tipo de exportação. Mas ainda assim são dois exemplos muito bons, porque fizeram de maneira correta. Então, no Brasil deveria haver uma simplificação desse sistema.”
A Reforma Tributária tende a melhorar a justiça tributária no país de modo geral?
ALESSANDRA RIBEIRO. “Sim, realmente essa é a ideia. Havia uma diferença muito grande, principalmente do ponto de vista setorial. Vai ser uma reforma que vai trazer ganhos importantes, na nossa avaliação. As empresas vão gastar menos para lidar com o sistema tributário, e esses recursos vão poder ser aplicados no negócio. Vamos ver se vai ter espaço político para a reforma da tributação sobre a renda. A direção, pelo menos, é correta. [Mas] para ter uma carga tributária mais condizente com um país de renda média, a gente tem que se debruçar sobre os gastos.”
LUCIANO NABAKASHI. “A reforma está muito mais relacionada à simplificação. Não é uma questão de distribuição, que é feita mais no Imposto de Renda. O sistema tributário no Brasil piora a distribuição de renda, porque o imposto é sobretudo sobre bens e serviços e menos sobre a renda e o patrimônio. A Reforma Tributária no Brasil não está sendo feita no sentido de melhorar a distribuição de renda, mas de simplificar.”
MARCEL SOLIMEO. “Acho que essa reforma é uma incógnita. Tem tantas coisas que são inovações, que não têm exemplo no mundo, que é difícil visualizar. Se propõe a simplificar. Não estamos repetindo experiências que outros países já fizeram. Tudo é incógnita. Pessoalmente, vejo essas inovações com muita preocupação.”
PAULO HENRIQUE DUARTE. “Acho que é muito difícil responder sem saber qual reforma vai sair do Legislativo e, principalmente, com quais alíquotas e quais isenções. Você tem grupos de pressão que conseguem se organizar em Brasília e conseguir benefícios e isenções específicas. A primeira premissa que deveria ser é uma maior unificação, além da simplificação. Outro ponto relevante que está sendo eventualmente discutido é um imposto progressivo, principalmente sobre a renda. Se sair o espírito da reforma que foi apresentada, acredito que é um avanço. Me preocupa muito a falta de transparência e o discurso do governo de que a gente não vai ter aumento de carga tributária.”
ULISSES RUIZ DE GAMBOA. “Não vai melhorar, porque vai continuar perpetuado um sistema baseado na taxação ao consumo. E quando a gente taxa o consumo, a gente está taxando relativamente mais aqueles que têm menos recursos, embora exista a ideia de fazer o cashback, a devolução. Mesmo havendo o cashback, um sistema tributário centrado no consumo, como vai continuar sendo, não diminui as desigualdades na distribuição da renda.”
VITORIA SADDI. “Em tese, em termos teóricos, sim. A Reforma Tributária tem potencial de melhorar a justiça tributária e simplificar o sistema tributário para reduzir as desigualdades, que vêm da complexidade dos impostos. Você pode promover uma taxação, uma tributação mais progressiva, ou seja, quanto mais rico você for, mais você paga imposto. E justiça tributária amplia a base tributária. Seria possível também focar em impostos indiretos, que tendem a ser regressivos. Ou seja, pesa mais sobre o pobre do que sobre o rico. Então, trata-se de mudar os impostos indiretos para os diretos. Por fim, é transparência e governança, para aumentar a confiança das pessoas sobre o sistema tributário.”
