Felipe Salto e Gabriel Garrote

A administração municipal é a esfera do poder público mais próxima do cotidiano da população. Como tal, é essencial para a compreensão da realidade local e a elaboração de políticas conectadas às necessidades dos cidadãos. Porém, nos últimos anos, temos observado um aumento acelerado nos gastos desses entes, com consequências para o desempenho econômico do país.

A seguir, descrevemos o aumento das despesas dos municípios, nos últimos quinze anos, explorando algumas de suas implicações para o funcionamento da economia nacional. Os dados são em sua maioria provenientes das Estatísticas Fiscais do Governo Geral, publicadas pelo Tesouro Nacional.

A arrecadação municipal é constituída, primordialmente, por transferências de outros entes: governo federal e estados. Boa parte desses repasses obedece a regras para a repartição de receitas, provenientes, por exemplo, do Imposto de Renda (federal) ou do ICMS (estadual). Há ainda transferências relativas ao Fundeb, à remuneração de agentes de saúde, emendas, entre outras.

De 2010 a 2024, essas transferências aos municípios passaram de 5,7% para 7,4% do PIB, enquanto sua arrecadação primária foi de 7,9% para 10,6% do PIB. A participação desses repasses na receita total oscila em torno de 70%, sendo que a fonte municipal própria mais relevante, o ISS (Imposto Sobre Serviços), responde por cerca de 10% dos recursos angariados.

Calculando-se o quanto foi retido da arrecadação primária do Governo Geral (composto pelo Governo Central, Estados e Municípios), após transferências para outros entes, notamos que o Governo Central mantinha 47,9% das receitas em 2010, valor que caiu para 43,6% em 2024. A participação dos Estados foi de 29% para 27,9%, no mesmo período, enquanto a fatia dos Governos Municipais cresceu de 23,1% para 28,5%.

Ainda, durante a pandemia, outro elemento reforçou o caixa dos municípios. A Lei nº 14.041/20 e a Lei Complementar nº 173/20 determinaram repasses excepcionais aos entes subnacionais, suspenderam dívidas com a União e estabeleceram restrições aos gastos correntes dos governos locais, no contexto da pandemia. O resultado foi um pico no saldo primário e o acúmulo de ativos financeiros dos municípios.

Com transferências maiores, desde meados da década passada, e caixa cheio após a pandemia, podemos compreender o financiamento dos gastos municipais crescentes. Em 2010, a despesa primária desses entes correspondia a 7,8% do PIB, alcançando 8,9%, em 2019, e 10,9% em 2024.

Assim, nos últimos quinze anos, as despesas dos municípios passaram de 23,9% para 29% do total dos gastos do Governo Geral. O Governo Central teve sua participação reduzida de 46,8% para 43,9% e os Estados, de 29,3% para 27,1%.

Em termos de composição dos dispêndios municipais, cerca de 90% correspondem aos chamados gastos correntes, como de custeio, pessoal e previdência, que são mais rígidos. Por sua vez, os investimentos eram 11,3% das despesas, em 2010, caíram para 4,4%, em 2017, e retornaram a 10,6% em 2024.

Um risco potencial dessa trajetória é a reversão de parte da alta das transferências, conjugada ao uso pouco parcimonioso do caixa acumulado nos últimos anos. Isso faria com que os municípios enfrentassem dificuldades para sustentar os gastos correntes maiores contratados no período recente. Parte dos ativos financeiros acumulados já foi utilizada no biênio 2023 e 2024, quando os municípios registraram os maiores déficits primários do período iniciado em 2010.

Em termos alocativos, a ascensão acelerada dos gastos locais traz uma pulverização dos recursos angariados pelo setor público. Há um favorecimento, assim, de projetos de interesse geograficamente restrito, ao invés da adoção de programas estruturais coordenados. Esse fator é realçado ao se considerar a difícil restrição fiscal vivida pelo Governo Central.

Considerando-se, ainda, a regulação macroeconômica do nível de atividade, tem-se um problema adicional. Como a economia opera em ciclos, cabe ao setor público suavizá-los, preservando o emprego e a estabilidade dos preços. Na prática, isso significa que, quando a economia cresce acima do seu potencial, a política fiscal deveria recuar, ampliando-se, no caso oposto, quando há capacidade ociosa. É a chamada política anticíclica.

Se os municípios assumem um papel estruturalmente maior nas despesas, a política fiscal torna-se mais pró-cíclica, exacerbando as oscilações na atividade e nos preços. Isso, pois esses entes se financiam de transferências que crescem com a economia aquecida, transformando esses recursos em gastos majorados. Assim, há uma tendência de ampliar as despesas quando a atividade está mais forte e de contê-las no caso contrário.

Se os municípios assumem um papel estruturalmente maior nas despesas, a política fiscal torna-se mais pró-cíclica, exacerbando as oscilações na atividade e nos preços. Isso, pois esses entes se financiam de transferências que crescem com a economia aquecida, transformando esses recursos em gastos majorados. Assim, há uma tendência de ampliar as despesas quando a atividade está mais forte e de contê-las no caso contrário.