A reforma tributária prometeu simplificar a vida de quem produz, vende e trabalha. Ao criar a figura do nanoempreendedor, deu um passo na direção correta ao reconhecer que nem toda atividade econômica precisa ser tratada como empresa. O problema é que a regulamentação posterior corre o risco de inverter essa lógica, cercando os menores operadores econômicos de cadastros, registros e obrigações incompatíveis com sua dimensão. O caso do nanoempreendedor talvez seja hoje o exemplo mais emblemático desse paradoxo.

O nanoempreendedor é ainda menor do que o microempreendedor individual. O MEI precisa se inscrever como pessoa jurídica, tem CNPJ e contribui compulsoriamente para a previdência social. O nanoempreendedor, ao contrário, foi concebido para abranger atividades de baixíssimo faturamento  com limite anual de R$ 40,5 mil, e para permanecer fora da incidência da nova CBS e do novo IBS.

A própria legislação reconhece a realidade de motoristas e entregadores ao considerar apenas 25% de sua receita para fins de enquadramento como nanoempreendedor. Por isso, soa contraditório submetê-los a obrigações burocráticas incompatíveis com a escala dessas atividades.

Não há estatística oficial nem projeção científica consolidada sobre o tamanho dessa categoria no Brasil. Mas é fácil perceber sua relevância quando se observa que o IBGE conta dezenas de milhões de trabalhadores por conta própria e que a Receita Federal já registra mais de 15 milhões de MEIs. Entre esses dois universos há uma imensa economia cotidiana, miúda e real, formada por pessoas que vendem, produzem ou prestam pequenos serviços sem estrutura empresarial.

A boa ideia trazida pela Lei Complementar nº 214/2025 começou a ser desfigurada na regulamentação. O Decreto nº 12.955/2026, ao tratar das obrigações relativas ao IBS e à CBS, exigiu inscrição no CNPJ e incluiu expressamente o nanoempreendedor entre os obrigados ao cadastro. Além disso, previu a aplicação da obrigação de emissão de documentos fiscais inclusive às suas operações.

Combinadas, essas exigências produzem um paradoxo. Quem deveria permanecer fora da engrenagem administrativa do novo IVA brasileiro acaba sendo puxado para dentro dela. Na prática, corre-se o risco de transformar o nanoempreendedor em uma espécie de quase MEI, mas sem lhe assegurar as mesmas condições do MEI. Exige-se cadastro, documento fiscal e cumprimento de obrigações, mas não se oferece, como contrapartida, o mesmo enquadramento previdenciário.

A experiência internacional aponta em sentido diferente. Nos IVAs mais modernos, é comum fixar limites de dispensa para pequenos operadores econômicos. A lógica não é criar um favor fiscal nem um regime privilegiado. A lógica é reconhecer que, abaixo de determinado volume de operações, o custo administrativo da tributação pode ser maior do que o benefício arrecadatório.

Por isso, muitos países adotam modelos conhecidos como registration threshold, small supplier exemption ou franchise en base, pelos quais pequenos agentes econômicos ficam dispensados de se registrar como contribuintes do IVA. Segundo levantamento da OCDE, a linha média de corte para permanência fora do alcance do IVA era de US$ 57.511 de faturamento anual, com variações entre países. A essência da técnica é clara: quem fatura abaixo de certo limite não recolhe o imposto, não gera crédito e não deve ser submetido ao mesmo conjunto de obrigações acessórias desenhadas para empresas estruturadas.

Esse ponto é decisivo. Em matéria de pequenos negócios, o maior peso nem sempre está no imposto devido. Muitas vezes, está nas obrigações criadas para provar que nada é devido. É a burocracia do “não imposto”: formulários, cadastros, notas, declarações, sistemas e controles que consomem tempo, dinheiro e energia de quem deveria estar trabalhando, vendendo, produzindo ou simplesmente sobrevivendo.

O debate recente sobre plataformas digitais mostra que o problema não atinge apenas o pipoqueiro, a cozinheira ou o prestador de pequenos serviços. Segundo reportagem do Poder360, representantes de empresas de tecnologia e mobilidade alertaram que as novas regras de emissão de notas fiscais podem multiplicar de forma extraordinária o número de documentos fiscais individualizados. A reportagem informa que, de centenas de documentos fiscais atualmente emitidos, poderia haver necessidade de 2,2 bilhões de notas por mês, conforme declaração do diretor-executivo da Associação Brasileira de Mobilidade e Tecnologia (Amobitec).

O exemplo citado é eloquente. Em um pedido de comida por aplicativo, haveria uma operação com o estabelecimento, uma operação com o entregador e uma operação com o consumidor. A depender da forma de regulamentação, isso poderia significar três documentos fiscais para uma  única entrega. No transporte por aplicativo, a mesma lógica poderia levar à emissão de documento fiscal por corrida.

Não se trata, portanto, apenas de proteger o pequeno contra o excesso de exigências. Trata-se também de evitar que a nova tributação do consumo nasça capturada por uma lógica documental incompatível com a escala da economia digital. Se grandes plataformas com tecnologia, capital, equipes jurídicas e departamentos fiscais, alertam para o risco de colapso operacional diante da multiplicação de documentos fiscais, o que dizer do nanoempreendedor que vende comida em casa, faz pequenos reparos ou presta serviços eventuais?

Há, portanto, uma questão de coerência. A reforma tributária foi apresentada ao país como promessa de simplificação. Não faria sentido que, no plano concreto das obrigações acessórias, ela reproduzisse ou ampliasse a complexidade que pretende superar. Simplificar não é apenas trocar tributos por outros tributos. É também reduzir cadastros desnecessários, evitar documentos sem utilidade econômica e preservar a proporcionalidade entre a obrigação imposta e a capacidade real de cumpri-la.

A dispensa de inscrição no CNPJ e de emissão de documentos fiscais para o nanoempreendedor não causa prejuízo aos seus clientes, porque suas operações não geram direito a crédito fiscal. Se não há crédito a ser apropriado, não há razão econômica para exigir do pequeno operador o mesmo aparato documental exigido de empresas integradas à cadeia normal de creditamento. Nas operações realizadas por nanoempreendedores ou MEIs, inexiste crédito fiscal, mas também não há custo adicional relacionado ao tributo, limitando-se o desembolso do adquirente ao preço do bem ou do serviço.

Também há uma questão institucional relevante. O poder regulamentar existe para concretizar a lei, não para alterar sua finalidade. A Lei Complementar nº 214/2025 criou uma categoria destinada justamente aos operadores econômicos cuja permanência fora da estrutura burocrática do IBS e da CBS representaria ganho de eficiência para o Estado e para os próprios trabalhadores. Ao exigir CNPJ e emissão de documentos fiscais, o decreto produz efeito inverso ao espírito da lei.

Há soluções mais simples e mais compatíveis com a finalidade do instituto. Uma delas seria utilizar o CPF como identificador, sem exigir novo cadastro empresarial. Outra seria dispensar documentos fiscais em operações com consumidores finais, admitindo emissão simplificada apenas quando indispensável. Também se poderia restringir a obrigação documental às hipóteses em que o adquirente efetivamente necessitasse do documento. Com isso, preserva-se alguma rastreabilidade sem destruir a simplicidade do modelo.

Portugal oferece exemplo interessante. Lá, a pessoa singular utiliza um único Número de Identificação Fiscal, inclusive quando exerce atividade econômica. O início da atividade não gera um novo número fiscal. A condição de trabalhador independente ou empresário em nome individual é registrada no cadastro fiscal associado ao mesmo número, com indicação da atividade e do enquadramento tributário. É uma solução mais simples, menos fragmentada e mais aderente à realidade de pequenos operadores econômicos.

O Brasil precisa decidir se quer incluir ou intimidar. Para milhões de pessoas, a formalização não pode começar com medo, custo e complexidade. Se o Estado exige de quem fatura muito pouco a mesma lógica documental pensada para empresas estruturadas, não está promovendo cidadania fiscal. Está apenas criando uma barreira de entrada.

O nanoempreendedor nasceu como boa ideia: reconhecer que há uma economia miúda, real, cotidiana e legítima, que não deve ser empurrada para a informalidade nem esmagada pela macroburocracia. Recuperar essa ideia original é essencial não apenas para proteger os menores agentes econômicos, mas também para preservar a própria promessa da reforma tributária.

Afinal, uma reforma que aumenta a quantidade de documentos, cadastros e obrigações justamente para quem menos pode cumpri-los realmente não simplifica e muito menos é inclusiva. Mudar o imposto para manter e para aumentar a burocracia e a complexidade não pode ser chamado de reforma tributária.